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找回自治:對村民自治有效實現形式的探索

時間 : 2014-07-20 來源 : 本網原創稿 作者 : 中國(南方)學術網 【字體:

內容提要:本文認為,由于自治和村民自治的內在價值,決定村民自治會不斷在實踐中為自己開辟道路。村民自治也需要通過有效的實現形式實現其價值。自1980年代以來,村民自治實現形式經歷了三個波段:第一波是以自然村為基礎自生自發的村民自治,主要貢獻是“三個自我”;第二波是以建制村為基礎規范規制的村民自治,主要貢獻是“四個民主”;第三波是建制村以下內生外動的村民自治,主要貢獻是有效實現形式。隨著經濟社會發展,要求不斷探索村民自治的有效實現形式,建構多層次多類型多樣式的村民自治體系。

    關鍵詞:自治;村民自治;實現形式


    在我國,村民自治作為一項制度已實行30多年,經歷了一個復雜曲折的過程。新世紀以來,由于以村委會為自治體的村民自治在實踐中遇到很多困難和問題,處于發展的瓶頸狀態,農村治理更多的是依靠外力推動,有人因此宣告“自治已死”,村民自治研究由一度的紅火而淡出學界,甚至為學界所遺忘。但是,近幾年,村民自治以其內在的價值和力量不斷在實踐中為自己開辟道路,“失落的自治”顯示出新的生機和活力。在廣東、廣西、湖北、安徽等地先后出現了在村委會以下的多種村民自治實現形式。同時,其中的做法也引起了不同的看法和爭論。2014年中央一號文件提出:“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”。為何和如何探索村民自治的有效實現形式,這需要學界從理論范式上“找回自治”,對我國村民自治的內在價值、發展歷程和現實走向進行深入和理論研討。

    一、自治與村民自治的內在價值

人類社會最有力量的是實踐。村民自治為何由“失落”到復興,學界為何要“找回自治”,這源于自治和村民自治的內在價值和力量。

自人類社會產生以來,就有如何治理從而獲得秩序和發展的問題。從治理主體和來源看,人類社會治理又可分為兩類,一類是自治,即人的自我自治,一類是他治,即自我以外的他者治理。自治總是相對他治而言的,是個人或群體對于自身事務的處理并對其行為負責的一種制度和行為。

自治至少包括以下核心要素:首先是自主性。自我治理來自于個人或群體能夠自主支配自己的行為。為外力所強制和限制者,如奴隸、犯人是無所謂自治的。因此,自主性可以說是自治的前提。其次是自力,即自我的力量。人和群體之所以能夠自我治理,是因為其自身所具有的治理能力,能夠處理其面對的事務。這種能力盡管可能有大有小,有弱有強。再次是自律性。個人和群體都是在一定環境下進行治理活動的,為了獲得自治的條件和能力,必須對自己的行為加以約束。只是這種約束來自于自治者的內心和自愿,盡管內心自愿也有外部性影響。英國政治學者戴維·赫爾德因此認為,“‘自治’意味著人類自我思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據不同可能的行動路線行動的能力?!?/span>[]

自治的內在要素決定了其在人類治理過程中的特殊價值。人是社會主體。人自主作出的決定,能夠最大限度得到自我認可,并激發其內在的動力。不需要外部壓力則可減少相應的成本。自治所產生的自我約束,有助于社會的自我調節和自我平衡。因此,自治可以形成一個社會的基礎性動力和秩序。

當人類處于初始狀態時主要實行的是自治。但是,自治總是有限度的。這在于自我治理是在一定范圍內的活動,如最早的部落自我治理。隨著人類的發展,人們的活動范圍擴大,人們的需求擴大,僅僅依靠自治難以滿足;人們在滿足其不斷擴大的需求時會產生沖突,于是出現了來自于社會并超越社會自我的外部性力量,即國家。國家是人類邁入文明的門檻,國家治理則需要專門從事治理活動的人擔當。相對個人或群體自治,國家則是一種外部性治理。

即便是國家產生以后,人類治理的主體是國家治理,但自治并沒有消失。相對于個人自身而言,國家是一種具有強制性的外部力量。國家治理有可能造福于人類,也有可能禍害于人類;國家治理還必須支付其成本,這種成本有可能經常超出人類社會可以承擔的限度。正因為如此,馬克思主義將人類的終極理想狀態視之為國家消亡的“自由人聯合體”,是對原始自治秩序的高層次復歸。

當然,人類距離國家消亡還很遙遠,無政府主義顯然是一種幼稚的幻想,國家還不得不長期存在。但理想的國家與社會狀態應該是社會自我調節不了也調節不好時才會尋求國家干預,社會自我發展有限時才會尋求國家推動。就當代經濟領域而言,在政府與市場關系方面,市場應該具有決定性作用;就當代社會領域而言,在政府與社會關系方面,社會具有基礎性作用。所以,即便是國家在人類治理活動中占據相當重要地位的當下,自治也不可或缺,甚至是相當重要的。在傳統國家框架下,自治是國家治理的基礎。中國長期歷史上的“皇權不下縣”是以鄉村有自治為前提條件的?,F代國家的力量空前擴大,無所不在,但并不是無所不能的,自治則發揮著對國家治理的強大補充作用,甚至是基礎性作用?,F代國家奉行的民主法治都需要依托自治加以有效實現。自治不一定有民主,而民主一定需要自治。這在于自治意味著個體的直接參與。法國學者托克維爾對鄉鎮自治在美國民主中的角色有精到的體認,他認為:“在沒有鄉鎮組織的條件下,一個國家雖然可以建立一個自由的政府,但它沒有自由的精神。片刻的激情、暫時的利益或偶然的機會可以創造出獨立的外表,但潛伏于社會機體內部的專制也遲早會重新冒出于表面?!?/span>[]他將自由自治的鄉鎮精神視之為美國民主的精髓和基石。

自治的力量和價值使得人類社會在尋求治理方式時不得不重視和再發現,并在特定的歷史條件下尋求自治的方式。中國的村民自治是在國家高度管制的人民公社體制解體過程中產生的,是農村居民在一定地域范圍進行自我治理的制度和行為。在人民公社制度廢除后,我國之所以選擇村民自治制度,在于這一制度內含的自治所具有的特殊價值和力量。

其一,社會內在的力量。

在中國長期歷史上,農村實行家戶經濟和鄉村自治,農村主要依靠其內部性力量進行自我治理。[]近代以來,這種內部性的自治治理遭遇嚴重危機,即一個個分散的小的共同體無法適應強大的外部性挑戰。進入20世紀之后,伴隨現代國家建設,農村的自我治理日漸萎縮。特別是1949年以來,國家對農村實行社會主義改造,農村傳統經濟及其治理方式視為“落后”而被人民公社體制替代。人民公社體制盡管有某些農民內在要求的成分,但主要是國家主導下的一種制度性安排。這種適應國家計劃經濟需要的公社體制的一個突出的后果就是農民的自主性和積極性受到嚴重抑制,農村治理主要依靠外力推動。有過人民公社時期擔任基層干部經歷的國務院總理李克強在履職之時所說的“喊破嗓子不如開膀子”就生動的展示了當時的農村治理困難的特性。這正是人民公社日漸式微的根本原因。隨之,包產到戶崛起,其家庭經營特性與中斷若干年后的傳統家戶經濟相銜接。伴隨包產到戶的村民自治也因此產生,其自我治理特性與中斷若干年的鄉村自治相銜接。包產到戶和村民自治不是簡單的歷史回歸,但其共同的特性就是依靠社會內在的力量進行治理,因此不需要干部“喊破嗓子”。

其二,低成本的社會組織和治理。

中國農村以家戶為本位。從國家的視角看,家戶本位使社會處于分散狀態。孫中山先生因此將中國視之為“一盤散沙”。但是,從社會內在構成看,農村社會并不是如散沙一般的個體化原子化,相反具有超強的自組織性,這就是以血緣和地緣關系為紐帶的村落社會。村落社會也是社會組織,只是這種組織依靠的是自身力量而不是外部力量,且具有相當的堅固性。正因為如此,有學者認為,傳統中國并不是“一盤散沙”,而是“一盤散石”。只是村落小共同體盡管如石頭堅硬,但從國家大共同體看,仍然缺乏力量。進入20世紀,一方面是小共同體日益解體,另一方面是現代國家大共同體的建構,將村落社會組織到國家體系中來。人民公社體制主要便是國家對分散的村落社會的整合。只是這種外部性整合需要相應的成本,因此衍生了一個干部階層。特別是在自上而下的縱向治理下,村民之間的缺失了橫向聯系,農村的組織化程度并沒有想象的強。繼人民公社而生的村民自治屬于群眾自治組織,其主要特性是自我組織,通過村民自治活動將村民從橫向關系上聯結起來,進行自我治理。由于是依靠鄉村社會內部力量的自組織,其治理成本較低。

其三,現代國家治理的基礎。

在傳統鄉村,除了鄉紳以外,普通農民與國家的聯系甚少?!霸谔幱诂F代化之中的社會,擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉村群眾引入國家政治”[],并賦以其政治主體地位和民主權利。如何讓農民參與國家治理,行使民主權利,是現代化進程中國家治理的重要問題。中國共產黨通過政治動員將農民動員進政治體系,但也面臨著通過政治參與吸納農民,從而建設民主國家的挑戰。人民公社體制的重要缺陷之一就是農民的動員性參與而非自主性參與。替代公社體制的村民自治的一個重要積極后果是農民自主參與村務管理,并作為參與更大范圍公共治理的基礎和條件,由自治通向民主。這就是倡導村民自治的原全國人大常委會委員長彭真所說的:“十億人民如何行使民主權利,當家作主,這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面:一方面,十億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大,行使管理國家的權力。……另一方面,在基層實行群眾自治,群眾的事情由群眾自己依法去辦,由群眾自己直接行使民主權利?!薄皼]有群眾自治,沒有基層直接民主,村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理,我們的社會主義民主就還缺乏一個側面,還缺乏全面的鞏固的群眾基礎?!?/span>[] 村民自治內含著民主的要素,同時也是民主的根基。中共十五大報告指出:“擴大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權利,依法管理自己的事情,創造自己的幸福生活,是社會主義民主最廣泛的實踐?!弊灾问谴迕裨谌粘I钪泄彩聞盏膮⑴c并培養其能力,從而為民主創造主體條件。沒有自治的民主是不牢固的。

“找回自治”在于其內在的價值,從而獲得其生命力。但內在價值只是一種理想類型,事實狀態卻與理想狀態不相吻合,甚至大相徑庭。這在于內在價值還必須有合適的外在形式加以實現。而形式在不同時期受到相應的制約。

    二、村民自治實現形式的三個波段及特點

治理是一個過程。從自治的角度看,中國農村村民自治的實現形式經歷了三個波段并有其特點:

第一波段:以自然村為基礎自生自發的村民自治。

1950年代農村實行人民公社體制,而這一體制的基礎并不牢固。自人民公社產生以來,國家就力圖通過外部性手段,甚至高壓方式加固體制,如不間斷的社會主義思想教育和“四清運動”等。1970年代后期,政治壓力減輕,包產到戶再次抬頭。[]包產到戶的出現從根本上動搖公社體制,并造成治理困難。特別是公社體制的“三級所有,隊為基礎”的生產小隊層次面臨的挑戰更大。生產小隊是直接從事生產的單位,生產小隊隊長主管生產。當生產經營由農戶直接負責之時,生產小隊隊長就會成為多余的人。正如當年的農民話語所說“生產到了戶,不再要干部?!钡?,公社體制下的基層干部不僅負責生產,同時也管理其他社會事務。公社體制解體過程中,盡管生產有農戶自我負責,而基層公共事務和秩序卻陷入無人管理的“治理真空”狀態。特別是農村社會治安問題日益突出,引起中央高層的高度關注。伴隨公社體制解體,如何有效進行鄉村治理成為重要問題。正是在這一背景下,廣西宜山(現宜州)、羅城一帶出現了農民自我組織管理社會秩序的形式,得到了中央高度重視。

以當下國家承認的中國村民自治第一村的廣西宜州市合寨村為例,當時的村民自治萌生有如下特點:其一,以歷史長期形成的自然村(當地稱之為屯)為基礎。合寨是由多個自然村共同構成的。這些自然村在公社時期又劃分為若干個生產隊。隨著公社體制解體,生產隊組織渙散,但作為農民居住單位的自然村仍然保留下來。合寨的村民自治首先就起源于該村的果作和果地兩個自然村(屯)。其二是基于村民的內在需要。合寨位于幾縣交界,偷盜問題比較嚴重,一家一戶難以防治,只能共同解決。其三是自我組織。村民自發組織起來自我解決治安等公共問題。解決問題過程中形成了自我組織,并定名為村民委員會。其四是歷史傳統。廣西長期歷史上位于國家邊緣地帶,合寨更處于邊緣地帶的邊緣山村,自上而下的官治鞭長莫及,具有自治的久遠傳統。當公社體制解體之際,村民理所當然地依靠自治解決“治理真空”問題。其五是具有共同體基礎。自然村的居民地域相近、利益相關、文化相連,具有共同體的特點,便于自治。合寨的村民自我組織起來不僅共同解決社會治安等公共問題,而且以村規民約建立起村民的自律性。[]

人民公社解體之際,農民通過自我組織和自我管理的方式解決了基層治理的緊迫問題,這使得國家治理者看到了自治的價值和力量,并加以充分肯定,將農民的自發行為轉換為國家行為。1982年,國家第一次在憲法了提出了村民委員會的概念,并確定為基層群眾自治組織。1987年全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,對村民委員會的內涵界定為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。

無論是農民的自發行為,還是國家的法定行為,村民自治的實現形式主要是通過村民委員會加以實現。同時,《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》還明確規定:“村民委員會根據村民居住狀況,人口多少,按照便于群眾自治的原則設立?!薄按迕裎瘑T會一般設在自然村;幾個自然村可以聯合設立村民委員會;大的自然村可以設立幾個村民委員會?!边@一規定將“村”界定為“自然村”,意味著村民自治的實現形式是以“自然村”為軸心和基礎展開的。

村民自治第一波段的主要成就是確立了群眾自治自治的性質,其內涵則是自我管理、自我教育、自我服務。解決的主要問題是“治理真空”,自治以秩序為導向。

第二波段:以建制村為基礎規范規制的村民自治。

中國地域遼闊,人口眾多,長期歷史形成的自然村范圍有大有小,農民居住有集居也有散居,這給在自然村基礎上設立村民委員會帶來了困難。更重要的是,村民委員會是作為人民公社體制的替代品設立的。人民公社組織體制是在國家規制下設立的,其經濟基礎是集體經濟。設立公社體制的目的之一,是建立一個差別不大、相對平均的共同體社會,鼓勵其規模愈大愈好,即“一大二公”。但是,過大的規模顯然不利于管理,過于平均的主張難以調動積極性,為此,1960年代國家確立了“三級所有,隊為基礎”的體制,執政黨領導人毛澤東還專門批示,“隊”是指生產小隊。生產小隊的規模相對較小,一般在百多人左右,便于生產管理。同時,生產小隊與歷史上存在的的自然村大致匹配。盡管人民公社屬于“政社合一”的組織,但其層級的功能還是有差別的。公社的政權功能較強,生產大隊具有一定的行政功能,而生產小隊主要是生產功能。生產小隊是基本生產單位、經濟基本核算單位,也是基本的居住單位。

1984年,公社體制開始廢除。由于包產到戶已自動延續農村經濟發展,國家在農村最為緊迫的任務是農村公共治理,其方針是實行“政社分開”,恢復鄉鎮政府,接替原公社所具有的政權組織功能,在鄉鎮以下設立村民委員會,由村民自我管理本村范圍的公共事務。1987年,隨著《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的貫徹,全國在鄉鎮以下設立了村民委員會,形成“鄉政村治”體制。

為了迅速替代公社體制留下的“治理真空”,全國大多數地方是在原公社基礎上設立鄉鎮,在原生產生產大隊基礎上設立村民委員會,在原生產小隊基礎上設立村民小組,形成“鄉鎮――村民委員會-村民小組”體制。但是在廣東、廣西、云南三個省區,分別在鄉鎮和村一級設立了鄉鎮派出機構,形成“鄉鎮-管理區(村公所)-村民委員會”體制,其村民委員會大多設立在自然村。為了統一規范村民委員會制度,1998年全國人大常委會修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》,其重要修訂內容就是從法律上取消了“村民委員會一般設在自然村;幾個自然村可以聯合設立村民委員會;大的自然村可以設立幾個村民委員會”的規定,而增加了“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組?!睆V東、廣西、云南也改變了原有體制,與全國一樣實行“鄉鎮――村民委員會-村民小組”體制。

1998年法律規定的村民委員會所在的“村”不再是“自然村”,而是建制村,即國家統一規定并基于國家統一管理需要的村組織,且是村集體經濟單位。建制村是國家統一規范和規制的產物。1998年之后,中國的村民自治的實現形式就是以建制村為基礎而展開的。

相對于自然村而言,建制村的規模較大,一般在2000人左右,由此需要新的方式加以組織和治理。由于村民委員會屬于群眾自治組織,由政府指派其領導人已不具有法定意義。而在一個村民相互不熟悉的村莊,也難以如自然村一樣依靠共同習俗加以組織和治理。于是,在村民委員會建設中,出現了不得已的“海選”方法,即將村民委員會組織領導人的產生完全交由村民直接選舉產生。這一做法與1990年代的民主潮流高度吻合,被視之為社會主義基層民主的重要內容。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》在規定村民委員會性質時,除了保留原有的三個自我以外,就是增加了“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的內容。如果說“三個自我”是1980年代村民自治實現形式進展的主要成果的話,那么,“四個民主”則是1998年以后村民自治實現形式的重要內容。自1998年之后的中共歷次代表大會報告都是將村民自治置于基層民主的框架下論述的。無論是政治體制安排,還是學界研究,民主的范式都取代了自治的范式。這對于將傳統自治體系納入到現代民主體系的導向下無疑具有重要意義。

然而,從自治的角度看,以建制村為基礎開展村民自治遭遇了極大困難和體制性障礙。其一,行政抑制自治。建制村作為國家的基層組織單位,僅國家法律賦予其法定的行政職能就達100多項。正因為如此,建制村又被稱之為“行政村”。大量的行政任務要通過建制村的村民委員會加以落實,由此導致村民委員會的“行政化”。村民自治事務難以通過村民委員會這一組織加以處理。其二,體制不利自治。建制村更多是基于國家統一管理的需要。盡管法律仍然保留了“根據村民居住狀況、人口多少,按照便于群眾自治”的原則設立,但也增加了“有利于經濟發展和社會管理的原則設立?!苯ㄖ拼宓脑O立更多的是從后者考慮的。從國家的經濟發展和社會管理看,建制村規模較大,更合適一些。但是,自治屬于直接參與行為,對地域和人口范圍要求更高。規模過大、人口過多不便于群眾自治。特別是2006年廢除農業稅,為減少財政支出,一些地方實行“合村并組”,村組規模擴大,直接參與性的自治更難。盡管法律上在直接參與方面作出了由村民代表會議代行村民會議部分職責,但事實上村民代表會議召開也困難。其三,外力制約自治。隨著我國經濟發展,城鄉差距日益擴大。為了解決日益突出的農村問題,國家更多的是運用外部性力量。如廢除農業稅,建設新農村更多的是政府主導。開放的市場經濟也造成傳統村莊共同體日益解體,農村內生的自我治理能力減弱并被忽視。

正在于以上因素,使得建制村基礎上的村民自治難以有效實現,甚至陷于制度“空轉”,難以“落地”,村民自治在農村治理過程中“失落”。

第三波段:在建制村之下的內生外動的村民自治。

村民自治在農村治理中的一度“失落”,并不意味著村民自治沒有價值,相反,其內在價值總會讓其不斷在實踐中展示自己的力量。

進入新世紀以來,突出的三農問題和擴大的城鄉差距,使得執政黨一再將解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。特別是農村治理問題成為三農問題的重要內容之一。在這一影響下,地方政府采取了許多積極干預措施。如經濟最發達的廣東省加大對農村的投入,以改變急劇擴大的城鄉差距。重慶市開展干部下鄉“三進三同”, 江西省開展“十萬干部下基層,排憂解難促和諧”活動,湖北省推進“萬名干部進萬村入萬戶”,山西省“六個一五個不準”促干部下鄉駐村常態化,安徽省“五級書記帶頭大走訪”,內蒙古自治區組織“萬名干部下基層”,廣西自治區推行“美麗鄉村 清潔廣西”的干部下鄉活動。這些活動對于改變農村無疑具有推動性。但是,農村的主體畢竟是農民。沒有農村內部主體性力量的激發,農村改造和改變難以持久。正是在尋求解決農村治理之道的背景下,一些地方的村民自治再次活躍。

廣東是中國經濟最為活躍和發達地區,但其內部的差距,特別是城鄉差距甚大。位于廣東西北部的云浮市是欠發達地區,不僅農村經濟相對落后,社會建設也很欠缺。2010年以來,該市努力探索不同于珠三角地區的科學發展道路,并將農村社會建設作為重點之一。社會建設需要社會參與。在促進社會參與中,該市在鄉鎮、村、村民小組建立三級理事會,特別是以組(自然村)為單位的理事會,開發農村內在的資源,在興辦農村公益事業中發揮了重要作用。時任省委書記的汪洋數次去云浮考察農村社會建設和社會參與成果。

清遠位于廣東北部,是中原文化與嶺南文化的交匯處,保留了完整的農村自然村形態。這些自然村大多有家族傳統,內聚力和自治性較強。近些年,該市一些地方運用自然村的自治力量興辦公益事業,解決了不少問題。清遠市為此推進體制改革,將村委會下沉到自然村,在鄉鎮與村委會之間建立黨政服務站,回歸了1998之前的鄉村治理體制。

廣西在新農村建設中,將“美麗鄉村 清潔廣西”作為重要內容,并下派大量干部到農村清潔鄉村,整治環境。但外部力量總是有限的,在一些非干部負責的典型村地方,只能開發和利用當地的力量,其方式就是在建制村以下的屯建立理事會,組織農民參與清潔鄉村活動。比較典型的是村民自治發源地的河池。之后,當地的領導人認為此辦法可行,將黨的基層組織與村民自治結合起來,創造“黨領民辦,群眾自治”機制,并將自治內容擴展到更為廣泛的范圍。廣西貴港市也有類似的做法。

為加強社會管理,湖北省宜昌市推行網格化管理,成為全國的典型。后來,網格化管理在全省農村推行。但在分散的農村實行網格化管理顯然困難較大,農村大量公共事務和公益事業還得依靠農村社會內部力量辦理。宜昌秭歸縣是大山區,早在本世紀初就注意劃小治理單位,提出農村社區建設。近年在建設“幸福村落”活動中,以利益相關和地域相近為標準,將建制村以下的村落作為自治單位,發揮村民內在的主動力量,實現自我發展。

以上案例具有以下共同特點:其一,運用農村內部力量參與解決農村社會問題。問題和解決問題的力量是內生的。其二,在解決問題過程中,運用的組織資源是在建制村以下,特別是利用自然村或者地域相近的村落建立起相應的自治組織。這些自治組織不具有行政功能,屬于完全自治。其三,建制村以下的理事會組織不完全是農民自發建立的,而是地方領導發現了農民的內在力量,對村民自治活動加以總結提升后廣泛推行的。如河池將黨在農村的基層組織建設與村民自治組織建設聯動起來,突出黨組織的作用。其四,以上案例不約而同地將長期歷史上的自然村(屯)作為自治單位,劃小自治單元,反映了村民自治所需要和支撐的經濟、社會、文化、地域、傳統等相關因素。這些因素決定了要實現村民自治的價值,必須尋找其合適的實現形式。

地方出現的新的村民自治形式,在破解農村治理中長期存在而又十分緊迫的難題方面發揮了積極作用。一是有助于破解建立黨領導下充滿活力的村民自治機制的難題,二是有助于破解稅費改革后農村公益事業辦理中的“一事一議”的難題,三是有助于破解村民自治形式單一,建制村難以讓村民自治“落地”的難題,四是有助于破解農村治理中被動維穩無法從源頭根治的難題,五是有助于破解新農村建設中內力不夠,持續性不強的難題。正是在此背景下,2014年中共中央1號文件提出了“探索不同情況下村民自治的有效實現形式,農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方,可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點?!?/span>

三、建構多層次多類型的村民自治實現形式體系

2014年中共中央1號文件不僅肯定地方村民自治的探索,而且提出了探索村民自治有效實現形式的命題,并對探索的方向提出了試點意見。1號文件顯然是考慮多方面因素的結果,同時也反映了對村民自治實現形式的不同意見和看法。

《鄉鎮論壇》是由主管村民自治事務的中華人民共和國民政部主管的雜志,該刊2014年第3期發表了署名“鄭銓史”的文章《自然村設置村委會切莫一哄而上》。文章指出:“有的人認為,村民自治的有效實現形式劃在自然村或村民小組建立村委會。這種意見認為,在自然村層面選舉產生村委會比建制村海選更有優勢,更能適應村莊治理的需要。筆者認為,自然村和村民小組建村委會探索要慎之有慎,萬萬不可盲目跟風,把農村基層組織架構搞亂?!?/span>[]

有關村民自治實現形式的探索及不同意見,反映了村民自治實踐對理論研究和制度設計提出了新的要求,也開拓了村民自治的理論與實踐空間。

首先,村民自治具有強大的內在價值。我國正處于現代化進程中?,F代化在國家治理方面的要求是建構一個強大的現代國家,國家為主體的治理愈來愈深入地滲透到社會各個層面。相對于傳統農業社會而言,現代國家的力量將大大壓縮自治的空間,農民與國家的聯系會愈來愈緊密。國家憑借工業財政所獲得的巨大資源,也愈來愈依靠國家力量治理社會。一些地方動用成千上萬干部幫助農民打掃衛生,修建水塘等,就反映了這一趨勢。但也正是在這一過程中,充分暴露出國家力量的有限性。村民自治的第三波崛起,便是補充國家力量之不足的產物,并顯示出村民自治的內在價值及其強大的生命力。

其次,村民自治需要有效的實現形式。村民自治作為一種制度已實施30多年,但為什么這一制度未能完全“落地”和運轉,為什么村民自治第三波實踐都不約而同地在建制村之下開拓自己的空間,并取得相應成效,促使村民自治能夠“落地”運轉?其答案就是村民自治的內在價值一定要有有效的形式加以實現。沒有有效的實現形式,村民自治的內在價值再大也無從反映,只能被“懸空”。

第三,村民自治的有效實現形式與一定條件相關。村民自治是一項植根于群眾實踐中的制度和活動,對實踐的“社會土壤”要求特別高。只有合適的“社會土壤”,村民自治的實現形式才是有效的。村民自治第三波的共同特性就是在建制村以下開拓出村民自治的空間。這其中,就反映出村民自治內在的要求其相應的條件。這些條件包括利益相關、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治等,涉及到產權關系、社會聯系、文化認同、自治能力等深層領域的結構。正因為如此,1號文件提出的是“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”, “不同情況”就是一個界定,要求村民自治形式不能“一刀切”。正是基于這一考慮,1號文件提出:“農村社區建設試點單位和農村集體土地所有權在村民小組的地方,可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點?!?/span>

試點是一種社會試驗,它的最大好處是為人們提供了認識和想象空間。1號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”,不僅僅在于將自治單元建立在什么層次,而在于提出了探索村民自治有效實現的命題,以供人們深度思考。

村民自治是來自于村民的自我治理活動,同時又是一項國家治理制度安排。因此,應該將其放在國家與社會的總體框架下考察。作為村民的自我治理活動,要求其多樣性靈活性;作為一項國家制度安排,又要求其統一性規范性,并與國家治理相銜接。自治與他治總是相互聯系,不可分離的。

當下,圍繞村民自治有效實現形式的爭論主要集中于村委會是保留在建制村,還是下沉到自然村或村民小組。從村民自治實現形式看,村委會下沉到自然村或者村民小組,可能更適宜于自治。但是,我們也要注意到,自治單位愈小,其自治范圍和內容愈有限。從我國村民自治第三波看,大量村民自治事務都限于社會事務。而當下,村民的公共利益遠遠不止于自然村或村民小組,特別是大多數地方的集體土地所有權和國家公共管理權在建制村一級,村民的利益關聯甚至已遠遠超出建制村,涉及到地方政府,如國家大量農村資金的下放由政府經手,直接涉及到農民利益。涉及到農民切身利益的事務也需要農民直接參與才能更好解決。當初彭真將村民自治與農民直接參與的基層民主相聯結,并未將村民自治體現的基層民主局限于村務管理的范圍。他具有戰略眼光地指出:“他們把一個村的事情管好了,逐漸就會管一個鄉的事情,把一個鄉的事情管好了,逐漸就會管一個縣的事情,逐步鍛煉,提高議政能力?!?/span>[]從一般意義看,自治和參與領域是逐步擴大的。當下,將村委會下沉到自然村或者村民小組,有助于激活村民自治,但從長遠看,它又會限制自治和參與領域的擴展。

更重要的是,當下的爭論尚局限于單一的“自治體”。應該說,自治單位或者“自治體”是村民自治的主要載體,但并不是唯一的載體。從村民自治的有效實現形式看,村委會并不是唯一載體,還可以并且需要有更多載體來體現。這就是本文所要主張的建構多層次多類型的村民自治實現形式體系。

相對于村民自治組織,即“自治體”而言,村民自治實現形式體系更為豐富。

1.多層次。我國的村民自治自發產生于自然村,定型在建制村,再度活躍于自然村。與此同時,還有一些地方的村民自治形式超出建制村范圍。這說明,村民自治的實現形式可以在多個層次上展示。將村委會設立在建制村或者自然村,不是核心問題,關鍵是如何有助于實現村民自治。從當下的自治條件看,自然村或者村民小組是基礎,但建制村也不可替代。多個層次的自治方式可以不一樣。

2.多類型。我國村民自治定型于建制村,并以村民直接選舉的“海選”為標志,形式較單一。而不同層級的村民自治,其形式可以而且應該是多類型的。特別是在自然村或者村民小組,更多的是溝通與協商。這在于自然村或者村民小組由于其地域、利益、文化等相關因素,其自主、自力、自律等自治元素更豐富一些,溝通與協商并達成一致更容易?!昂_x”反而可能會破壞自治體的“有機團結”。

3.多樣式。村民自治是村民自治治理,自己創造自己幸福生活的行為,它的樣式是多樣化的。除了公共政治生活以外,還包括經濟、社會和文化領域的自治。在建制村以下,由于經濟相關、地域相近、文化相連等因素,經濟、社會和文化生活領域的自治活動更多,也更為豐富。它們也屬于村民自治的實現形式。

3.自治與他治的互動。在現代國家體系中,自治不是孤立的,必須在與他治的互動中尋求其空間。我國國家治理事實上會向兩種邏輯發展:一是政府治理愈來愈深地介入和滲透農村社會,自上而下的治理是不可規避的,甚至內生于農民需要,如農村福利體系的國家建構。二是村民自治愈來愈多地擴展到國家治理領域,自下而上的參與也是不可避免的。當下存在的“村官大貪”和不少農村群體性事件事實上是國家管控不力和社會參與不足的共同產物。他治介入自治與自治參與他治是并行不悖的。中共十七大報告提出實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。這要求村民自治是一個內容豐富的體系與其相適應。

為了建構多層次多類型的村民自治實現形式體系,一是要求具有戰略遠

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