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“村改居”社區治理中面臨的困境

時間 : 2014-04-29 來源 : 本網原創稿 作者 : 中國(南方)學術網 【字體:

摘要:隨著城市化進程的加快,“村改居”社區應運而生,這種社區不同于農村村委會,也不同于城市社區。 這一新生共同體給社區治理帶來了新的困惑和挑戰?!按甯木印焙蟮纳鐓^主要面臨社區自身角色的轉換、社區自治中 如何調動居民參與社區事務、發展自治組織,以便更好地管理社區等三個主要問題?!按甯木印鄙鐓^應該積極轉換角 色,引導群眾積極參加社區事務,建立長效的制度機制。

關鍵詞:村改居;社區治理;困境

隨著城市化進程的加快,20世紀90年代以 來,我國逐步開始了“村改居”的工作,農村地區開 始卷入城市化的浪潮之中。所謂“村改居”是指農村 地區建制實施“農轉非”,農民的農業戶籍轉變為非 農業戶籍,將村民委員會這一基層自治組織改變為 社區居民委員會?!按甯木印笔浅鞘谢^程中發展起 來的一種新社區模式,這種社區模式需要新的社區 治理方式,雖然已經披上了一層城市的外衣,但是 不同于城市社區居民治理的模式?!按甯木印钡倪@些社區自治走在一個分叉路口,是要沿用原來的村民 治理的模式,還是套用城市社區居民治理模式,這 些社區在治理問題上面臨困境。本文試從“村改居” 社區的特點切入,分析這些新型社區與城鄉社區的 不同之處,進而引出所面臨的治理困境,提出一些 解決辦法和建議。

一、“村改居”社區的興起及其特點

“村改居”工作興起于本世紀初,它是中國城鎮 化過程中所特有的現象。改革開放后,中國的經濟 平均增長速度達到10%,經濟的發展進一步推進了 “村改居”的工作。尤其在經濟發達地區,農村的經 濟結構發生了質的變化,基本擺脫了傳統第一產業 的束縛,非農經濟已成為農村集體經濟的主體。在 城市建設的過程中,農村的產業結構和生活方式在 城鎮化的進程中發生著巨大的變化,不可避免地卷 入城市化的洪流中。據國家統計局統計,我國城鎮 化率從2000年的32.6%增長到了2012年的 52.6%。北京、上海是城鎮化比較成熟的代表,北京 的城鎮化發展尤為迅速,城鎮化率增加近20個百 分點。除北京、天津外,其他省份城鎮化發展也處于加速階段,從1995年到2008年,福建、江蘇、 浙江三省城鎮人口比重均增加25個百分點以上。 [1] 城鎮化的迅猛發展,使得一些省市“村改居”工作發 展迅速,如膠州灣海底隧道建設占地使4個村的村 民集中安置,直接由農村村落變為城市社區。到 2004年底,濟南市“村改居”數量已經達到了102 個,占城市社區居委會總數的25%。 [2]

“村改居”的興起主要是經濟發展與城市化的推 動下的產物,有其自身的特點。一是社區居委會職 能的逐漸轉變。城鎮化的發展,使原來的村委會掛 起了社區居委會的牌子,但它并未成為城市居民委 員會,而是邁入純城市社區建制的過渡階段?!按甯?/span> 居”的社區具有“亦城亦村”的特點。原來村委會的工 作重心在經濟上,村長在總結工作時,總是把修路 挖井等事情的處理狀況放在第一位,而把一些公共 事務放在比較次要的位置,比如村務公開、教育事業等,現在“村改居”的社區居委會,逐漸進行從發 展經濟到社會公共事務管理的轉變,例如社區共 建。社區注重聯系居民,按時為居民發放社會保障 補助,模仿城市居民組織選舉,積極發展社區聯系 居民的機制,定期走入貧困家庭并進行一定的扶 持,以及社區居委會“村改居”后原來農村集體財產 的安置,社區居民的就業和權益保障等問題。從現實來看,這些問題涉及原來村民直接的利益,處理 這些問題更加棘手?!按甯木印焙蟮纳鐓^居委會面臨 新的考驗。二是居民與居委會關系的逐漸轉變。相比 從前,村委會側重于對“有關集體土地的使用、鄉 村事務的管理、征繳稅費及鄉村整體發展的決策”。 [3] 村民和村委會之間的相互聯系頻繁,村民對村委會 更具有依賴性?!按甯木印焙?,社區居委會的職能逐 漸轉變,它更多地把工作重心放在了環境衛生、文 藝活動、計劃生育等事務上來,社區與居民的經濟 利益關系削弱,而社會保障的社會化,使居民與 社會有了更多的聯系,居民對居委會的依賴性 變小。

二“、村改居”社區治理的困境

城市化的發展,使原來的村落成為城市社會中 的一員,這些“村改居”的社區初入城市,在社區自 身治理上面臨著一些困境。

()社區居委會行政化色彩偏重 “村改居”社 區是農村社區向城市社區的過渡階段,這些社區行 政化色彩偏重,主要表現在以下兩個方面:

1.“村改居”社區被納入城市居委會后,管理體 制行政科層化,居委會人員的任職條件等都由街道 確定,很多事情唯街道辦馬首是瞻。以前村委會財 政由集體經濟承擔,但是進入城市轉制以后,由街 道撥付,并且經費減少,造成社區有事時無經費的 困境,這也在一定程度上造成社區對街道的依賴。

2.工作方式行政化,命令化。政府的職能部門 經常把任務推給街道,但“下任務不下權”、“下事 情不下錢”。 [4] 以前的村委會出面協調本村的大小事 務,基本顧忌到每個人的利益,但是在城市中,社 區充當了服務者的角色,上級政府職能部門把任務 委派給街道,街道下放任務,把社區作為自己的派 出機構,社區成了上級部門的“一條腿”,把引導變 成了指導。社區疲于應付上級任務,而忘記了自己 服務的功能。蘭州的“村改居”居委會工作人員反 映,“村改居”后的社區仍然沿用原來村委會管理模 式,上級部門每年把社區衛生、計劃生育等工作作 為社區的考核標準,在檢查工作組到來之前,這些 社區為了考核優秀,幾乎讓全社區的工作人員加入 到衛生大清潔的工作中去,社區居民去社區辦事, 找不到負責相應事務的工作人員?!按甯木印鄙鐓^重 視行政管理模式而忽視服務的理念,管理模式單 一,無法適應城市社區的管理模式。

()居民參與不足,社區自治能力不強“村改 居”社區治理中,行政化效應仍然占據著重要的地 位,社區居民的自我自治、自我管理、自我服務意 識淡薄,社區動員能力不足,弱化了社區自治的能 力。撤村后,雖然村民在戶籍身份上變為城市居 民,卻因為缺少新的聯系紐帶而出現疏離化的傾 向,這樣更加需要新的組織載體對其進行服務和管 理。同時,外村人及外地人口作為城市新的人口群 體,打破了原來農村的“半熟人”社會,居民之間的 熟悉感降低。這些社區居民離開了原來的村落,脫 離了原來的村委會的管理,對現在的社區缺乏認同感。多數村民進入城市后,有事還是會找原來的村 干部或者大隊長,很多村民雖“居”在社區中,但沒 有真正“生活”在社區中,在心理上還沒有完全接受 現有的“村改居”社區治理模式。當問到“你是否關心 社區的事情”時,大多數村民認為沒什么事情找社 區,平時也很少關心社區的事情,社區工作人員有 事叫就去,沒事就不去社區。當問到“社區選舉時, 你去嗎?”村民的態度是叫了就去,去了以后也只是 舉舉手。大多數“村改居”居民的政治參與意識強 烈,可是政治參與行為不高。除此之外,“社區治理 是基層多元利益主體進行集體行動和選擇的過程, 社區治理需要協調多方的利益與關系,現代社區分 化為功能各異的各類現代社會組織,與傳統社區相 比具有高度的分化性”。 [5] 受主客觀影響,“村改居” 社區居民對現有社區共同利益關心較少,社區共同 意識不強,缺乏認同感和歸屬感,社區的很多活動都是由賦閑在家的老年人參加,年輕人都忙于工 作。社區由于參與主體的局限性,再加上居民參與 意識不強,導致社區自治能力不強。

()社區自治組織發展相對緩慢當前“村改 居”社區自組織的發展面臨一些困境“。村改居”后的 居民主要由原來的失地農民組成,39.7%的調查對 象文化程度是在“初中及以下”,有29.3%的調查對 象文化程度為“高中(中專、中技), [6] 這些居民大多 數年歲較大,文化程度普遍低,參與意識不高,參 與行為缺乏,對于社區的規章制度也不是很了解。 缺乏參與社區事務的前提和動力,是目前阻礙社區 自組織發展的主要障礙。大多數“村改居”居民在受訪中談到,社區的事務自己也搞不懂,上面下放任 務,自己按章辦事。再者,“村改居”后,大量外來人 口涌入社區,對社區事務關注度不高?!按甯木印钡?/span> 社區居民發展自組織也只是局限于有共同愛好的一 群人,他們組織興趣協會和文化活動,但這些自組 織沒有制定相關的組織制度和人員編排,主要是靠 熟人之間的情感維系,這種維系具有很大的易變性和不穩定性,如果處理不當,會造成組織的解體。 蘭州某些“村改居”社區中,有共同愛好的人組成秧歌隊或者合唱團,在一定程度上豐富了社區文化生 活,陶冶了個人的生活情趣,但是這些組織在參與 社區事務的能力上卻顯得后勁不足,它只是靠共同 愛好來維系,一旦核心人物不在,這些組織可能長 期癱瘓。

三、解決“村改居”社區困境的路徑

“村改居”后的社區是我國轉型時期的一種特殊 產物,但是“村改居”社區出現較晚,許多社區工作 沒有系統的規制,而是盲目進行,在實施操作中出 現了問題,這就需要我們在實施中不斷進行探索。

()逐步理清“村改居”社區居民委員會與政府 的關系當前,許多城市社區和街道辦事處的關系 是被領導和領導的一種關系,“村改居”社區效仿城 市社區的運行機制,直接承擔上級指派的任務。應 按照“政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大 社會、大服務”的要求,理順政府與社區的關系。社 區居委會協助、配合上級政府管理社區事務,不是 一級行政機關,其主要的職能是行使社區居民賦予 的自治權,為社區居民服務,應進一步理順基層政府、街道辦事處和社區的關系,可嘗試在基層政府 與社區之間建立一種委托———“代理式契約關系。 [7] 政府作為上級領導,對社區事務應該給予指導、協 調、動員、監督,在財力物力上給予相應的支持, 而不是參與干涉社區事務。社區居委會作為其代理 人,按照上級指示完成各項工作,以此有效地推進 兩者平等合作的關系。除此之外,社區作為自治的 載體,應該廣開渠道,積極配合,為居民的自我管 理、自我服務創造條件,讓居民感受到自我管理、自我服務的甜頭。關乎到社區重大事件時,可以召 開居民聽證會,制定相關制度來提高工作的透明 度,使居民參與到社區管理之中。社區居委會不再 是上級政府的“一條腿”,而是幫助上級政府更好地 進行基層治理。

()建立社區居民參與的制度規范,逐漸完善 居民自治隨著我國基層民主的發展,黨和政府越 來越重視居民參與的一系列問題,比如參與方式、 參與對象、參與途徑等,加快“村改居”居民參與的 建設。在“村改居”后,需要建立社區居民參與的長 效機制,必須用制度來明確不同參與主體的權利與 義務,提供方便便捷的參與渠道。各個“村改居”社 區應根據本社區的實際狀況,制定詳細的參與程 序,讓居民一目了然。

“實行居民自治,制度建設是根本”。 [8] 要加強 居民自治的制度保障,居民可以直接或者間接進行 居委會選舉,由居民集體討論的自治章程可作為民 主管理制度,準時無誤地公布社區的重大事務,向 居民公開民主監督制度。這樣既可以使居民自治有 制度的保證,也給居民自治提供了一個標準。在對 “村改居”的居民進行采訪時,居民們對有權力選舉 居委會班子感到滿意,大多數居民認為選舉過程還 是比較公正的,通過選舉可以選出好的領導。

()發展社區自組織“國家太大,社會成員之 間不可能建立面對面協調機制,社區較小,居民之 間可以而且事實上存在面對面協調機制;市場信奉 ‘沒有免費的午餐’,市場不信眼淚,而社區提倡鄰 里互助,關愛弱勢群體”。 [9] 由此看來,社區自組織 是國家和市場的補充,在居民的日常生活中發揮著 不可小覷的作用。社區自組織優于“被組織”,在自 組織環境下,社區居民的生活關聯度、熟悉程度都 比較高,它內在的規范能夠讓居民無形地自組織起來,降低了社區治理的成本。

如何實現社區治理目標的實現,需要社區外部 力量的支持,也需要社區居民自組織對社區內部事 務的整合配置,從而實現社區的“善治”。目前,“村 改居”社區最主要的自組織是文體娛樂組織。許多居 民自發組織形式多樣的協會,不僅豐富生活,而且 為社區居民之間的交往提供了一個平臺。社區自組 織和社區治理的目標是相一致的,發展社區自組 織,是為社區治理目標的實現提供一種新的社會力 量,大力培育發展社區自組織是衡量社區治理狀況 的一個重要指標。

參考文獻:

[1]代帆.中國城鎮化發展的地區差異及與經濟增長的關系研究[D].北京:首都經貿大學,2011.

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[4]郭榮茂,許斗斗.關注村改居后失地農民就業保障問題[J].發展研究,2007(03)110.

[5]藍宇蘊.都市里的村莊——一個“新村社共同體”的實地研究[M].北京:三聯書店,2005.

[6]唐亞林,陳先書.社區自治:城市社會基層民主的復歸與張揚[J].學術界,2003(03)15.

[7]鄧敏杰.創新社區[M].北京:中國社會出版社,2002.

[8]陳偉東,李雪萍.社區自組織的要素與價值[J].江漢論壇,2004(03)114.

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